بزرگنمايي:

ایران پرسمان -
نسخ نوعی یا بلای خانمان‌سوز قانونگذاری!؟
١٦
٠
سیاست روز / متن پیش رو در سیاست روز منتشر شده و انتشار آن به معنی تایید تمام یا بخشی از آن نیست.
توان رو به ضعف قانونگذاری کشور طی چند دهه گذشته برای فرار رو به جلو در قانونگذاری به ابتکارات جالبی دست یازیده است تا بتواند قانونگذاری غیرقاعده مند را برای مدت بیشتری سر پا نگهدارد و حل مشکلات اساسی جامعه را به آینده ای که آمدنش معلوم نیست حواله دهد. این نوشتار به بررسی و تحلیل نسخ نوعی یا ضمنی و آثار نامطلوب آن بر جامعه می پردازد که هم اکنون از نظر خوانندگان می گذرد:
شرح ماجرا
شاهکار شاهکارهای قانونگذاری به سبک ایرانی در نسخ نوعی به ثبت رسیده است. در ماده (226) قانون برنامه پنجم توسعه اینگونه آمده است:
احکام قوانین و مقرراتی که لغو یا اصلاح آنها مستلزم ذکر یا تصریح نام است در صورت مغایرت با احکام این قانون در طول برنامه موقوف الاجرا می گردد. بدون تردید این مورد از نسخ نوعی، شاهکار شاهکارهای قانونگذاری ایران است که با آگاهی به نامطلوب بودن نسخ نوعی و اهمیت نسخ صریح، به شکلی عجیب اقدام به نسخ نموده است که در نوع خود بی نظیر است. در این نسخ لغو اثر قوانین مغایر با قانون برنامه پنجم توسعه برای پنج سال انجام شده است و اعتبار قوانین مغایر پس از زمان اجرای قانون برنامه پنجم توسعه مشخص نیست!!
بررسی و تحلیل
سردرگمی در مصداق یابی نسخ نوعی:
نسخ نوعی مروج مجادله و درگیری در جامعه برای تعیین مرجع نسخ و شناسایی موارد نسخ شده است و هر کس با در دست داشتن ماده ای از قانون، حق را به جانب خود می داند بدون توجه به آنکه قوانین مورد استناد آنها بصورت نوعی یا ضمنی توسط قانونی دیگر نسخ شده است. این مهم هنگامی مشکل ساز خواهد بود که مجریان قانون نیز اطلاعات کاملی از قوانین و روند نسخ نوعی آنها نداشته باشند. ایجاد بی نظمی در نظام حقوقی جامعه، نتیجه منطقی نسخ نوعی و حواشی مربوط به آن است.
نسخ ندانسته های قانونی:
در نسخ نوعی قانونگذار قوانینی را که از وجود آنها اطلاعی ندارد و آنها را نمی شناسد بی اعتبار می سازد. شاید اساسا قانونی برای نسخ شدن به روش نوعی یا ضمنی وجود نداشته باشد. اما قانونگذار با ظن و گمان به وجود قانون مغایر بصورت دیمی آن را از هستی ساقط نموده است. بکار بردن جملات نسخ نوعی بصورت کور و غیرهدفدار دقیقا مشخص نمی سازد که آیا قانون جدید قانون یا قوانین دیگری را برای نسخ خواهد یافت.
مشکل نسخ های کلی یا نسبی:
رابطه قوانین با یکدیگر بصورت کامل یا ناقص وجود ندارد. در صورت نسخ قوانین مغایر باید دانست که آیا تمام یک قانون با قانون دیگر مغایرت دارد یا بخشی از آن. قانونی که کلیات آن نسخ و جزئیاتی از آن باقی مانده است را چه می توان نامید؟ تبعیت جزئیات قوانین از کلیات، بقاء اعتبار بر جزئیات قانونی که کلیات آن نسخ شده است را با ابهام مواجه می سازد. بنابراین کابرد نسخ در قوانین بویژه نسخ نوعی، امری کاملا تخصصی است که جز از افراد دارای دانش و تجربه قانونگذاری ممکن نیست.
بی نظمی جامعه در اثر آشفتگی قوانین:
اصولا اداره امور جامعه از طریق قوانین و با نظم بخشی به کارها انجام می شود. طبیعی ترین نتیجه آفت نسخ نوعی ایجاد بی نظمی در جامعه به جای نظم دهی به رفتارهای مردم است. با وجود نسخ نوعی احتمال سر برآوردن یک نسخ جدید از میان تورم موجود در قوانین کشور می تواند شیرازه عملکرد بخشی از جامعه را دگرگون سازد. البته باید به این موضوع توجه داشت که ناگوارترین بی نظمی در جامعه بی نظمی ناشی از قانون است که آثار سوء آن در بخش مختلف جامعه انکار نشدنی است.
مشکل عدم تنقیح قوانین:
قوه مقننه در بیش از 110 سال قانونگذاری به تصویب قانون پرداخته است که همچون انباری بدون قفسه، طبقه و چیدمان به روی هم انباشته شده است. برای یافتن هر کالا باید همه انبار را زیر و رو کرد و به هم ریخت! این کار در انبارهای بزرگ کالا نه ممکن است نه مقرون به صرفه! آیا می توان برای یافتن یک قانون می توان همه قوانین یک قرن اخیر را وارسی نمود؟ آیا با وجود حجم قانونگذاری فعلی امکان بررسی قوانین گذشته کشور و تعیین ارتباطات آنها با قوانین قبلی وجود دارد؟ آیا با جایگزینی یک جمله ناروا جای فعالیتی مهم از قوه مقننه را می گیرد؟ پاسخ به این دست پرسش ها با توجه تداوم مشکلات در زندگی مردم از پیش معلوم است.
استفاده نادرست از شیوه درست نسخ:
نسخ صریح یکی از شیوه های پسندیده در قانونگذاری مدرن دنیاست که در آن مغایرت قانون جدید با قوانین قبلی مشخص و در باره آن تصمیم گیری می شود. نکته مهم در نسخ صریح، آشکار بودن قانون ناسخ و منسوخ و موارد ناسخ و منسوخ است به نحوی که مجریان قانون و مردم در تشخیص نسخ انجام شده با هیچ گونه ابهامی روبرو نمی شوند. موضوع نسخ صریح با توجه به تغییرات سریع بخش های مختلف جامعه نشانه بالندگی قانونگذاری است. اما نسخ نوعی در واقع بدترین شکل استفاده از نسخ در قانونگذاری است که فقط یک طرف نسخ معلوم و طرف یا طرف های دیگر آن کاملا نامعلوم اند.
حاکمیت مجری قانون در تشخیص مصادیق نسخ نوعی:
در نسخ های غیرقاعده مند معمولا مجریان قانون که دانش و تجربه کافی در امر قانونگذاری ندارند خود را در جایگاه قانونگذار برای تشخیص مصادیق نسخ نوعی می یابند که معمولا بر اساس سلیقه و دیدگاه های غیرحقوقی به مصداق یابی می پردازند و نه تنها مشکلی از کشور را حل نمی نمایند که مشکلی بر مشکلات دیگر می افزایند که برای حل این دست مشکلات جدید باید تدبیری ویژه اندیشید. ناگفته نماید که در هیچ یک از جملات نسخ نوعی، مرجع تشخیص مصداق نسخ مشخص نشده است.
رواج بازار داغ تفسیرهای مصداق شناسانه:
در این گونه موارد برای تعیین مصداق یا مصادیق نسخ نوعی، معمولا از سوی افراد کارشناس و غیرکارشناس تفاسیر متعدد و متناقضی ارائه می شود به نحوی که هر کس قانون را به نفع خود تفسیر می نماید. همه خود را از قانون طلبکار می دانند و در آن لحظه شخص قانونگذار در صحنه دعوی و اختلاف نظر وجود ندارد که شاهد و ناظر و داور مشکلات بوجود آمده از نسخ نوعی باشد و به طریقی مسئولیت کار خود را بپذیرد. رندان آگاه به قانون نیز با زبان بازی خواهند توانست از این بازار سیاه تفاسیر، به نفع خود بهره برداری کند.
عدم پیش بینی حل مناقشه در تعیین مصادیق نسخ نوعی:
معمولا بین مردم و مجریان قانون در خصوص تعیین مصادیق نسخ نتوعی مشکلات متعددی وجود دارد که در قانون پیش بینی مشخصی برای این دست اختلاف نظرها وجود ندارد و بازنده نهایی و همیشه این مناقشه غیراصولی و قابل پیشگیری، مردم اند. نسخ نوعی، رفتاری اختلاف انگیز در قانونگذاری و اجرای قانون است که قانونگذار برای آثار ناگوار آن در آینده پیش بینی مناسبی انجام نداده است.
زمینه سازی سوء استفاده از قوانین:
شکل آگاه سازی جامعه از مجموعه قوانین کشور به گونه ای است که دسترسی مردم برای آگاهی از حجم عظیم قوانین موجود امکان پذیر نیست. اینگونه است که معمولا مجریان قانون تنها عالمان عرصه قوانین اند. با توجه به سابقه بس طولانی دیوان سالاری در کشور، زمینه استفاده ابزاری از قوانین با واگذاری تعیین موارد نسخ شده برای مجریان قانون فراهم می شود. برای انجام دادن و ندادن هر کاری قانون وجود دارد. استفاده از قانون در این زمینه بستگی به نظر شخص مجری قانون دارد که از کدام سو به موضوع قانون و اجرای آن بپردازد.
حواله مشکلات به آینده ای نامعلوم:
تنقیح قوانین کار بسیار دشواری است و تنبلی و عافیت طلبی نظام قانونگرایی هر سال حل مشکل تنقیح را به آینده ای نامعلوم حواله می دهد. اما باید توجه داشت که حواله کردن حل مشکل به آینده، حل مشکل نیست بلکه موکول کردن آن با هزینه های بسیار بیشتر در وقتی دیگر است که محتمل نیست بلکه قطعی است! با این شیوه دو نوع تورم و انباشتگی در کشور بوجود می آید. از یک سو انباشت مشکلات در زندگی مردم و از سوی دیگر انباشت قوانین غیرموثر است!
گمگشتگی قانونگذاران در انبوه قوانین:
با وجود اختیار مقرره گذاری برای قوای سه گانه و مراکز متعدد فراقوه ای، این گونه به نظر می رسد که قانونگذاران در انبوه قوانین مصوب موجود کشور گمگشته و سرگردانند و برای تعیین مختصات وجودی هر قانون و نسبت آن با قوانین پیشین کشور برنامه خاصی ندارند و مجبورند ناتوانی شناختی خود از قوانین قبلی کشور را با ترفندهایی در حوزه قانونگذاری برطرف کند. اما آیا این موضوع تاکنون توانسته است مشکلی از کشور را حل کند.
نابودی ساختار داخلی قوانین:
با بررسی دقیق تر می توان دریافت که هر قانون می تواند با بسیاری از قوانین دارای ارتباط قوی، متوسط، ضعیف و ناچیز باشد که نسخ نوعی می تواند شاکله داخلی قوانین را بر هم بریزد. می توان هر قانونی را به بهانه ارتباط با قانون دیگر نسخ کرد در حالی که قانون ناسخ خود توسط قانونی دیگر نسخ شده است. برقراری رابطه احتمالی نسخ قوانین با یکدیگر به شکنندگی ساختار قوانین منجر می شود و از استحکام و ثبات آنها در اداره امور جامعه می کاهد.
برهم خوردن امنیت اعتباری قوانین:
اگر بنا باشد که هر قانونی از سوی قانون یا قوانین دیگر تهدید به نسخ نوعی و شاید سلیقه ای توسط مجریان قانون بشود، هیچ قانونی برای اجرای قاطعانه از اعتبار لازم برخوردار نیست و نمی تواند در صحنه اجرا به کار مورد نظر خود بپردازد. قوانین آنگاه می توانند به اصلاح امور جامعه بپردازند که استوار و معتبر در جامعه حضور داشته باشند و هیچ گونه ضحف و خللی آنها را تهدید ننماید. نسخ نوعی به دلیل نامعلوم بودن هدفش، تقریبا و شاید همه قوانین را در تیررس تهدید نسخ خود دارد.
تردید مجریان در اجرای قانون:
دانش و تجربه اندک مجریان قانون می تواند آنها در اجرای قانون دچار تردید نماید. ترس از بازخواست و پاسخگویی در صورت نسخ قانون مورد اجرا توسط قانون دیگر امری است که معمولا مجریان قانون را در اجرا با ملاحظات خاص مواجه می سازد. بخصوص اگر مجری قانون سابقه برخورد با اجرای قانونی را داشته باشد که قبلا بصورت نوعی منسوخ شده باشد و تبعات اداری اجرای قانون بی اعتبار را به عنوان تخلف اداری دیده و آثار آن را چشیده باشد.
آمیختگی قوانین ناسخ و منسوخ:
دورنمای نسخ نوعی قوانین چیست؟ با این رویه قانونگذاری بسیاری از قوانین توسط بسیاری دیگر از قوانین بصورت رابطه ای دو طرفه نسخ می شوند. بسیاری از قوانین در یک لحظه هم ناسخ اند هم منسوخ که جایگاه حقوقی این دست قوانین برای اجرا محل ابهام است. نامشخص بودن محل استفاده از جملات نسخ نوعی موجب شده است که برای اطمینان از اعتبار هر قانون باید همه قوانین موجود در کشور مورد بررسی قرار گیرند که این کار امکان پذیر نیست.
بی اعتمادی مردم به قانون و قانونگذاری:
در صورت نسخ نوعی پی در پی قوانین چه دلیل وجود دارد که قانون ناسخ امروز، چند روز دیگر منسوخ نگردد. اینگونه نسخ های بی ضابطه چگونه می تواند الگوی شکل دهی رفتارهای شهروندان قرار گیرد در حالی که ممکن است در آینده ای نزدیک اجرای آن ملغی شود. رفتارسازی قانونمند امری تدریجی است که دستکاری ناشیانه آن به حساسیت زدایی پیرامون قانون و قانونگذاری منجر می شود و بازگرداندن آن به مسیر صحیح قبلی غیرممکن یا بسیار دشوار است.